România este în prezent țara cu cel mai mare număr de companii de stat din Europa. Guvernul este acționar majoritar în circa 250 de companii, iar autoritățile locale dețin peste 1.100.
Începând cu 2011, prin adoptarea OUG 109/2011, cadrul legal de guvernanță corporativă a companiilor de stat s-a îmbunătățit semnificativ. Acțiunile DNA și DIICOT au scos la iveală dimensiunile fraudelor în astfel de companii.
Raportul de țară realizat în cadrul proiectului „Prevenirea corupției și a capturii statului – cazul companiilor de stat” aduce câteva concluzii și recomandări.
5 concluzii principale
1) Legislația română privind guvernanța corporativă a întreprinderilor publice – OUG 109/2011 și Legea Lege 111/2016 – urmează principiile Organizației pentru Cooperare și Dezvoltare Economică (OCDE). Chiar dacă nu a fost aplicată integral, actuala legislație a adus o îmbunătățire semnificativă cel puțin pentru unele companii mari aflate sub tutela administrației centrale. La nivelul companiilor locale – utilităților – atât aplicarea legislației, cât și performanța rămân în urma celor de la nivel central.
2) Se observă o corelație clară între calitatea cadrului de guvernanță corporativă și performanța companiilor de stat. Odată cu îmbunătățirea cadrului de guvernanță corporativă din 2011 încoace, companiile de stat au înregistrat performanțe mai bune. De pildă, companiile din portofoliul Fondului Proprietatea au distribuit în 2016 la bugetul statului dividende de 12 ori mai mari decât înainte de adoptarea și aplicarea OUG 109/2011, de la 117 milioane lei la 1,4 miliarde lei.
3) Cadrul legislativ nu poate fi disociat de reformele sectoriale și, în lipsa acestora, produce efecte limitate. Efectul pozitiv al cadrului general de guvernanță corporativă a fost amplificat de reforme sectoriale, multe realizate sub presiunea Comisiei Europene sau FMI, între care enumerăm liberalizarea și transparentizarea sectorului energiei, listarea la Bursă a unor companii, întărirea unor reglementatori, reforme tarifare pentru utilități.
Observăm astfel performanțe diferite de la sector la sector, în funcție de consecvența aplicării cadrului de guvernanță corporativă și de reformele sectoriale realizate. De pildă, performanța Hidroelectrica s-a îmbunătățit semnificativ odată cu reformele din energie și transparentizarea activității companiei, în timp ce performanțele au rămas la fel de scăzute la CNADNR/CNAIR, unde nu s-au aplicat nici cadrul general de guvernanță corporativă, nici nu a fost reforme sectoriale.
4) Pe lângă îmbunătățirea cadrului legislativ al guvernanței corporative și reformele sectoriale, un rol pozitiv l-a avut și succesul unor dosare importante ale procurorilor anticorupție. Aceste investigații au descurajat unele practici ca achiziții păguboase (Romsilva, CFR) sau vânzări subevaluate (Romgaz, Hidroelectrica). Activitatea Agenției Naționale de Integritate (ANI) a descurajat conflictele de interese și incompatibilitățile. Rămân însă vulnerabilități la mecanismele de control administrativ (responsabilitatea ministerelor sectoriale, funcționarea Curții de Conturi etc).
5) Începând cu 2017, există riscuri mari ca să se piardă mare parte din ceea ce s-a câștigat. Atât cadrul de guvernanță corporativă, cât și unele reforme sectoriale fac pași semnificativi în urmă. În Parlament se încearcă modificarea Legii 111/2016 pentru exceptarea a zeci de companii de stat de la aplicarea cadrului de guvernanță corporativă. Legea 111/2016 nu se aplică în majoritatea companiilor de stat. Ministerul de Finanțe nu aplică amenzi pentru nerespectarea legii, deși aceasta este încălcată în mod sistematic, de pildă, prin „permanentizarea interimatelor” la conducerea companiilor de stat. În 2017 s-a ajuns ca excepția ce dădea autorității tutelare posibilitatea de numire de directori sau administratori provizorii[1] să devină regulă.[2]
Pentru cârpirea bugetului, companiile publice au fost forțate să distribuie către stat minimum 90% din profitul net (nu minimum 50%, cum prevedea legea) și, mai mult, să distribuie, ca dividende suplimentare, în avans, profitul nerepartizat pe anii anteriori, profit care fusese constituit ca rezervă financiară a companiilor respective. A fost afectată astfel semnificativ capacitatea de investiții și dezvoltare pe termen lung a celor mai profitabile companii de stat.
Constatăm și fenomenul de înființare de către administrația locală a multor noi companii de stat al căror scop, statut pe piață, legislație aplicabilă nu sunt limpezite. Numai în București au fost înființate 22 de noi companii municipale care ar urma să primească peste 10% din bugetul Capitalei – fără să existe o justificare clară a rațiunii înființării lor, atribuțiilor, criteriilor de numire a conducerii, monitorizării.
5 recomandări principale
1) Aplicarea strictă a legislației de guvernanță corporativă și completarea acesteia cu definirea noțiunii de Serviciu de interes economic general (SIEG)
Deși apreciat de Comisia Europeană ca respectând „bunele practici internaționale”, cadrul guvernanței corporative a fost pus serios în pericol în 2017. Recomandăm atât renunțarea la inițiativele de modificare a Legii 111/2016 de aprobare a OUG 109/2011, cât și aplicarea imediată și integrală a acestei legi, așa cum este în vigoare, atât companiilor de stat existente, cât și noilor companii în curs de înființare de către autoritățile locale.
Cadrul legislativ trebuie completat cu definirea „Serviciului de interes economic general” – activitățile economice care n-ar fi realizate într-o piață liberă și justifică implicarea statului. Definirea SIEG este esențială pentru adoptarea unei politici globale de acționariat a statului, menită să explice rațiunea implicării statului în toate companiile de stat, motivul exact pentru care autorități centrale și locale dețin acțiuni la companiile pe care le au în portofoliu.
2) Monitorizarea companiilor nou înființate de administrația publică locală
Fenomenul înființării de noi companii de stat de către autorități locale trebuie atent monitorizat și studiat, și nu doar prin prisma aplicării principiilor de guvernanță corporativă. Înființarea fără o justificare obiectivă a unor asemenea companii ar trebui să fie și în atenția Consiliului Concurenței deoarece reprezintă o întoarcere în trecut, de altfel contrară spiritului Constituției care definește economia României drept „economie de piaţă, bazată pe libera iniţiativă şi concurenţă”.
Dacă se demonstrează că înființarea acestor companii este oportună, că răspunde unei nevoi de furnizare a unui serviciu economic de interes general, nu există niciun motiv pentru care să fie exceptate de la regulile de guvernanță corporativă aplicabile tuturor companiilor de stat, ceea ce presupune selecție competitivă și transparentă a conducerii, transparența atribuțiilor lor prin Scrisoare de așteptări, transparența bugetelor, criterii de performanță și monitorizare de către Primărie cu posibilitatea unei verificări independente din partea publicului, cu publicarea integrală a tuturor informațiilor relevante privind activitatea lor.
3) Necesitatea unui mecanism clar de atribuire a responsabilităților și sarcinilor de monitorizare
Ministerul Finanțelor și autoritățile publice tutelare împart această responsabilitate, dar monitorizarea și evaluarea performanțelor se fac cel mai adesea formal, inconstant, fără a fi oferit un feed-back.
Raportările companiilor de stat din România ar trebui să fie mai frecvente și flexibile. Instabilitatea politică aplică o presiune suplimentară asupra continuității și consolidării practicilor instituționale. Schimbările frecvente ale conducerii politice generează incertitudini și blocaje instituționale la nivelul arhitecturilor instituționale ale autorităților publice tutelare și la nivelul conducerii companiilor. Această inconsecvență a blocat dezvoltarea unor mecanisme proprii și asumate de monitorizare și evaluare la nivelul autorităților publice tutelare.
4) Acționarul minoritar – „agent de trasformare”
Acționarul minoritar este văzut adesea ca „agent de transformare”, un „factor de presiune” în sensul respectării exigențelor guvernanței corporative. Spre deosebire de companiile în care statul are 100%, companiile cu acționar minoritar sunt, în general, presate să fie mai profesioniste, mai preocupate de obținerea profitului. Și implicarea partenerilor din societatea civilă în procesul de monitorizare a companiilor de stat (cel puțin sub aspect procedural) ar fi utilă, aducând avantajului unui set mai mare de experți ce pot fi implicați decât personalul angajat în unitățile publice specializate în momentul de față.
5) Contracararea rețelelor de captură: succesele și limitele abordării penale; nevoia de prevenție
Esențială din perspectiva îndiguirii tentației corupției, simpla acțiune în forță a DNA ori DIICOT nu poate rezolva problema companiilor de stat. Acțiunea penală este doar parte a soluției. Standardul de probă al acțiunii penale – „dincolo de orice fel de îndoială rezonabilă” – este, realistic vorbind, greu de atins în multe asemenea situații. Pe de altă parte, Curtea Constituțională a restrâns sfera de aplicare a infracțiunii de abuz în serviciu doar la acele acte săvârșite cu încălcarea legislației primare, lăsând în afara răspunderii penale o mulțime de decizii luate cu încălcarea hotărârilor de guvern, fișei postului ori regulamentelor de funcționare. Multe decizii controversate, care produc pagube importante, achiziții ori investiții total neoportune, sunt evidente cu ochiul liber, fără a fi și infracțiuni, ori fără a putea fi vreodată probate „dincolo de orice îndoială rezonabilă” în fața unui judecător.
De aici – necesitatea unor mecanisme preventive și a unor măsuri intermediare, în sensul aplicării și a altor tipuri de sancțiuni decât cele penale. Exemplul sancțiunilor Consiliului Concurenței ar fi demn de luat în seamă.
Strategia Națională Anticorupție 2016-2020 se bazează pe această schimbare de paradigmă, pe accentul pus pe prevenție și educație, pe lângă acțiunea instituțiilor de aplicare a legii, orice nou dosar de corupție find considerat „un eșec de management”[3]. Neaplicarea întocmai sau chiar amputarea legislației guvernanței corporative va duce la înmulțirea unor asemenea „eșecuri de management” și, implicit, la numeroase probleme de corupție.
[1] În legea 111/2016 de aprobare a OUG 109/2011 au fost adăugate două noi articole care prevăd posibilitatea numirii de „directori provizorii” și „administratori provizorii” cu mandate de 4 luni, până la finalizarea procedurii de selecție. Dacă procedura este suspendată sau anulată, mandatele provizorii continuă până la numirea unui nou director sau administrator.
[2] Calul troian. Sau despre interimatele guvernantei corporative, Hotnews, 12 octombrie 2017, http://economie.hotnews.ro/stiri-companii-22050233-calul-troian-sau-despre-interimatele-guvernantei-corporative.htm
[3] „Nu este suficientă combaterea corupției doar prin forța statului și prin acțiunea extraordinară a DNA”, schimbarea de paradigmă „implică responsabilizare la nivel managerial. Orice nou dosar DNA sau ANI ani este, fără îndoială, un eșec de management”, Raluca Prună, 19 iulie 2016, http://justitiecurata.presshubnews.online/accent-pus-pe-prevenirea-coruptiei-ciolos-si-pruna-anunta-schimbarea-de-paradigma-in-strategia-anticoruptie/